Em 1956, Eugênio Gudin, representante do Brasil na Conferência de Bretton Woods na década anterior, escrevia para a Revista Brasileira de Economia um conhecido texto da economia brasileira: “Orientação e Programação de Desenvolvimento Econômico”. O engenheiro de formação e economista de profissão escreveu em tempos conturbados: tinha acabado de deixar o Ministério da Fazenda, assumido sob um governo que sofreu com feridas abertas pelo suicídio de Getúlio Vargas. Gudin deparou-se com uma série de problemas e propôs em seu texto algumas soluções. O pessimismo suplanta a boa-vontade quando se percebe que o principal obstáculo que aborda, a baixa produtividade da economia brasileira, continua atual. Conforme mostram dados da Penn World Table, a produtividade brasileira, entre 1980 e 2014, cresceu apenas 10,6%, enquanto as medianas dos membros da OCDE e G-20 cresceram, respectivamente, 43% e 62,9% no mesmo período.
Seu diagnóstico baseava-se em três questões: a questão educacional; a questão industrial; e a questão da política comercial, que juntas geravam um cenário de baixa produtividade para a economia brasileira de sua época. Diversos pontos abordados continuam sendo problemas estruturais atuais, impedindo um crescimento potencial mais intenso e sustentável.
A questão educacional referia-se ao capital humano. O país carecia desse fator primordial em todos os níveis de formação, principalmente no superior. O autor defendia o incentivo à educação como principal solução para o desenvolvimento da nação. Entretanto, mais de meio século depois da publicação do texto, a escassez de capital humano ainda é evidente no país em comparação ao resto do mundo, apesar do crescimento acelerado do número de pessoas com ensino superior nas últimas décadas. O problema está na qualidade do ensino. Indicativos da ausência de qualidade em nosso ensino superior são o baixo reconhecimento das faculdades brasileiras entre as melhores do mundo, a baixa quantidade de working papers publicados nas principais revistas científicas do mundo e até mesmo o fato de não termos vencedores do Nobel vinculados a instituições brasileiras.
Dados do QS World University Rankings para 2018 revelam que o Brasil deixou de ser a sede da melhor universidade da América Latina pela primeira vez na história, perdendo o posto para o Chile. Em comparação mundial, a primeira universidade brasileira aparece na longínqua posição de 121ª, número que contrasta com o tamanho da economia brasileira - a nona do mundo, se levarmos em conta dados compilados pelo Banco Mundial em 2016. Por outro lado, China e Rússia, também do BRICs, ocupam o primeiro lugar na Ásia e entre os Emergentes Europeus, respectivamente. Mundialmente, suas melhores universidades também aparecem melhor posicionadas - nas 25ª e 95ª colocações, respectivamente. Apesar de nossa colocação em termos de publicações prometer algum alento- ocupamos a 15ª posição em países com maior número de papers científicos publicados, segundo o portal SCIMago Journal and Country Rank-, isso desvanece quando se levam em conta os incentivos perversos aqui dados aos pesquisadores, que são premiados por quantidade de publicações ao invés de pela qualidade delas. O problema do Ensino Superior tem causas diversas, que passam pelo método de seleção via vestibular e vão até a baixa qualidade dos ensinos fundamental e médio. Os resultados mais recentes, divulgados pela OCDE em 2015, do Programa para Avaliação Estudantil Internacional (PISA, na sigla em inglês) colocam o Brasil na 65ª posição entre os 72 países avaliados pelo desempenho de seus alunos de15 anos em ciências, matemática e linguagem. A mesma pesquisa ainda revela que os resultados brasileiros estão estagnados desde 2000, em linguagem, e desde 2006, em ciências. Tudo isso contribui para mostrar a disfuncionalidade de nosso sistema de ensino frente ao de outros países, como Singapura, que lidera os rankings divulgados pela organização.
Outra parte do argumento de Gudin é a questão industrial. Ele se opôs à visão de diversos economistas e instituições de tradição cepalina, sobretudo em nos tópicos relativos à origem da produtividade e ao caráter da agricultura. Para o autor, a produtividade não era fruto direto da industrialização per se; e a agricultura, apesar de seu histórico, não era intrinsecamente improdutiva ou incompatível com o desenvolvimento. Invocando o exemplo do Canadá e da Nova Zelândia, economias que conciliavam caráter agrário e alta renda per capita, Gudin defendia a melhora na produtividade agrícola. Com isso, haveria liberação de capital, sobretudo humano, para investimento em outros setores. Além disso, clamava pelo fim da defesa exagerada da indústria - base de diversas linhas de pensamento em voga no período.
Contudo, apesar do apelo de Gudin, a agricultura não obteve os incentivos que ele via como necessários. A crença de que a agricultura seria contrária ao desenvolvimento econômico prevaleceu, e as políticas de desenvolvimento para outros setores foram muito mais abundantes. Houve incentivos para migração do trabalho no campo para outros ditos mais produtivos. Dessa forma, a participação do trabalho no setor agropecuário caiu de mais de 64% em 1950 para cerca de 16% em 2011, segundo dados do Groningen Growth Center.
Ao longo de seu texto, o ex-ministro defendeu que o desenvolvimento produtivo tinha de ocorrer primeiramente por aumento da produtividade nos setores agrícolas, dadas as vantagens comparativas do Brasil neste tipo de produção. Não surpreendentemente, o incentivo apenas à industrialização e ao desenvolvimento de serviços sem bases técnicas e produtivas suficientes, a custos elevados, levou a um crescimento da produtividade do trabalho bastante lento. Entre 1950 e 1980, este ocorreu principalmente por evoluções nos “modernos” setores de serviços.
Desde então, a produtividade mostrou fraco desenvolvimento e retornou, com a recente crise econômica, ao nível de 1980. Dados do IBGE e do Groningen Growth Center mostram que em 2016 atingimos um patamar de relativa estabilidade em relação ao dito ano em produtividade, com queda de -0,3% no período. Esse declínio se deu pela diminuição da produtividade do setor de serviços modernos e pela relativa estagnação da indústria e de serviços tradicionais, apesar do forte crescimento da produtividade agrícola nos últimos anos.
Muitos fatores, como distorções tributárias, barreiras burocráticas e baixo grau de abertura comercial, contribuíram para a ineficiência produtiva como um todo. Sem embargo, para Gudin, a longa política de substituição de importações aqui implantada no século passado foi um dos principais fatores para o baixo crescimento da produtividade do setor industrial, como aborda em sua questão da política comercial.
Correntes de pensamento econômico de grande influência no governo analisavam o desenvolvimento da política industrial como resultado da proteção durante sua fase “incipiente”. E isso seria fortemente defendido por uma política comercial externa marcada por desvalorização cambial e restrição quase total de importações. Essa vertente mirava em uma autarquia econômica, na qual o país produziria tudo o que pudesse dentro de seu território, configurando, assim, a substituição de importações. Contudo, pela ausência de base técnica e capacidade produtiva, o resultado dessa política foi duplamente prejudicial: forçou-se a alocação de recursos em setores menos produtivos e limitou-se a expansão da já baixa capacidade produtiva, dada a dificuldade de importação. Esse quadro levou ao um cenário de alto custos de produção, baixa produtividade e escassez de insumos, o que por seu turno implicou em fraco desenvolvimento industrial e persistente inflação.
Felizmente, tal cenário de política externa não corresponde mais à realidade, havendo maior abertura comercial do que no passado. Entretanto, ainda nos restam diversas reformas para que o Brasil faça parte das cadeias globais de produção. Elas devem ter como objetivo desenvolver setores nos quais possuímos vantagens comparativas e não aqueles em que carecemos de base técnico-produtiva. Uma medida importante, mas não suficiente, para solucionar esse problema é a tentativa de inserção do país na OECD.
É imperativo, portanto, que o programa de reformas econômicas que precisamos não se limite apenas às reformas previdenciária, tributária e trabalhista. O Brasil necessita aumentar a produtividade de sua economia para desenvolver-se, fato ainda mais relevante dadas as restrições demográficas futuras. Para isso, a solução se encontra nas reformas microeconômicas. O diagnóstico é antigo, mas ainda persistente. Somente por meio do aumento da produtividade, estagnada há décadas, podemos aumentar o potencial de crescimento e a renda per capita do país.
Artigo publicado em dezembro/2017 na 19ª edição da Markets St.
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